پرونده ویژه راوی جهان/ شماره دوم: سه دهه سیاست خارجی ایران در دوره رهبری آیتالله خامنهای؛ دستاوردها، چالشها و میراث راهبردی
– دکتر معصومه علیانپور
تحلیلگر سیاست خارجی و ژئوپلیتیک
-هماهنگی اجرایی: محمدحسین واحدی
دکترینهای سیاست خارجی را نه از آنچه پیوسته تکرار میکنند، بلکه از نسبتی که میان «امر ثابت» و «امر متغیر» برقرار میسازند، باید شناخت. دولتها با تغییر محیط بینالمللی ناگزیر از تغییر ابزار، شریک، اولویت و حتی سطح تنشاند؛ اما اگر پشت این تغییرات منطق نسبتاً پایداری وجود داشته باشد، میتوان از دکترین سخن گفت. از این منظر، پرسش اصلی درباره سیاست خارجی جمهوری اسلامی در دوره رهبری شهید آیتالله العظمی سیدعلی خامنهای این نیست که چرا ایران در مقطعی تنشزدایی کرد، در مقطعی مذاکره را پذیرفت، در دورهای عمق منطقهای خود را گسترش داد و سپس به شرق و همسایگان وزن بیشتری بخشید. پرسش دقیقتر این است که چه منطق واحدی، رفتارهای ظاهراً متفاوت را به یکدیگر پیوند میداد؟
به نظر میرسد پاسخ را باید در مفهوم «استقلال راهبردی» جستوجو کرد. در این دکترین، استقلال صرفاً یک اصل هویتی یا حقوقی نبود؛ بلکه به معنای حفظ ظرفیت تصمیمگیری در شرایط فشار و جلوگیری از محدودشدن دامنه انتخاب جمهوری اسلامی تعریف میشد. بر همین اساس، قدرت اهمیت پیدا میکرد نه لزوماً برای توسعه قلمرو نفوذ یا کسب برتری مطلق، بلکه برای آنکه هیچ بازیگر خارجی نتواند هزینه تصمیم مستقل ایران را تا حد تسلیم افزایش دهد.
از این زاویه، میتوان منطق حاکم بر سیاست خارجی این دوره را چنین صورتبندی کرد: استقلال، هدف بنیادین بود؛ افزایش هزینه تحمیل، سازوکار حفاظت از آن؛ و بازدارندگی، صورت عملیاتی این رابطه.
این تفکیک، تفاوت میان اصول ثابت و اولویتهای متغیر را نیز روشن میکند. نفی سلطهپذیری، حفظ حاکمیت سیاسی، صیانت از قدرت تصمیمگیری و مقاومت در برابر تحمیل، در هسته نسبتاً پایدار سیاست خارجی قرار داشتند. در مقابل، نحوه رابطه با اروپا، سطح مذاکره با آمریکا، وزن همسایگان، چگونگی تعامل با روسیه و چین و حتی شکل اعمال قدرت منطقهای، تابع شرایط بودند.
سهگانه «عزت، حکمت و مصلحت» را نیز میتوان در همین چارچوب فهم کرد. عزت، حدود پذیرش و امتناع را تعیین میکرد؛ حکمت، ناظر بر انتخاب ابزار بود و مصلحت، امکان انطباق با وضعیت را فراهم میساخت. چنین برداشتی توضیح میدهد که چرا مذاکره و مقاومت، در این منظومه الزاماً دو مسیر متعارض تلقی نمیشدند. تغییر تاکتیک تا زمانی پذیرفتنی بود که به واگذاری حق تصمیم یا تغییر در جهت راهبردی منجر نشود.
در نتیجه، استقلال در این دکترین با انزوا مترادف نبود. مسئله اصلی، اصل رابطه با قدرتهای بزرگ نبود؛ کیفیت و نسبت قدرت در رابطه اهمیت داشت. نگرانی نسبت به آمریکا نیز تنها از سابقه تعارض یا اختلاف ایدئولوژیک ناشی نمیشد. در سطحی عمیقتر، مسئله احتمال شکلگیری رابطهای نامتقارن بود که در آن، نیاز ایران به رابطه به ابزاری برای محدودکردن انتخابهای راهبردی کشور تبدیل شود.
اما اگر معیار استقلال، حفظ دامنه انتخاب باشد، همین منطق باید در قبال شرق نیز اعمال شود. نزدیکی به روسیه و چین تنها زمانی با استقلال راهبردی سازگار است که گزینههای ایران را متنوعتر و قدرت چانهزنی آن را بیشتر کند. «نگاه به شرق» نمیتواند به خودی خود ارزش راهبردی داشته باشد. هر رابطهای که از فقدان گزینه جایگزین تغذیه کند، حتی اگر با یک قدرت غیرغربی باشد، بالقوه میتواند ویژگیهای یک رابطه نامتقارن را بازتولید کند.
از همین رو، شاید دقیقترین معیار برای سنجش استقلال در سیاست خارجی، نه فاصله با غرب و نه نزدیکی به شرق، بلکه «تعداد گزینههای واقعی» یک دولت باشد. دولت هر اندازه گزینههای بیشتری داشته باشد، آزادی عمل بیشتری دارد؛ و هر اندازه به یک مسیر، بازار یا قدرت خاص وابسته شود، امکان اعمال فشار بر آن افزایش مییابد.
این برداشت از استقلال، به مسئله موازنه قدرت پیوند میخورد. جمهوری اسلامی در بخش مهمی از دوره مورد بحث با عدم تقارن آشکار در منابع قدرت متعارف مواجه بود. آمریکا و متحدان آن در حوزه فناوری، توان هوایی، منابع مالی و ائتلافهای رسمی از برتری برخوردار بودند. تلاش برای ایجاد موازنه متقارن با چنین مجموعهای، علاوه بر هزینه بسیار بالا، با ظرفیتهای ایران نیز سازگار نبود. پاسخ ایران، رقابت در زمینی متفاوت بود.
به جای کاهش مستقیم فاصله قدرت، سیاست بر افزایش هزینه استفاده رقیب از برتری خود متمرکز شد. به بیان دیگر، هدف این نبود که ایران از نظر توان متعارف همتراز قدرت برتر شود؛ مسئله آن بود که برتری نظامی دیگر معادل «امکان اقدام کمهزینه» نباشد.
در اینجا میتوان از نوعی «موازنه هزینه» سخن گفت. در منطق بازدارندگی، بازیگر مهاجم زمانی از اقدام منصرف میشود که هزینه مورد انتظار را بیش از منفعت احتمالی ارزیابی کند. ایران با توسعه ظرفیت موشکی و پهپادی، ایجاد عمق راهبردی، حمایت از بازیگران همسو و بهرهگیری از موقعیت جغرافیایی خود، در پی تغییر همین محاسبه بود. این ابزارها، با وجود تفاوتهایشان، یک کارکرد مشترک داشتند: افزایش دامنه پیامدهای هرگونه تقابل با ایران.
در چنین چارچوبی، مقاومت را نمیتوان صرفاً مفهومی ایدئولوژیک دانست. پیوند ایران با بازیگران همسو در منطقه، افزون بر مؤلفههای هویتی و سیاسی، واجد یک کارکرد امنیتی روشن بود. این شبکه، جغرافیای پاسخ را گسترده، محیط تهدید را پیچیده و امکان محدود ماندن یک منازعه به مرزهای ایران را کاهش میداد. در واقع، برتری رقیب در یک میدان، با احتمال گسترش هزینه در میدانهای دیگر مواجه میشد.
همین منطق، بازدارندگی ایران را بهتدریج چندلایه کرد. عمق منطقهای یک لایه بود، قدرت موشکی و پهپادی لایهای دیگر و موقعیت ژئوپلیتیکی ایران، بهویژه جایگاه آن در اتصال حوزههای انرژی و ترانزیت، ظرفیت متفاوتی برای اثرگذاری بر محاسبات رقبا فراهم میکرد.
نکته اصلی در اینجا «انباشت ابزار» نبود؛ بلکه ایجاد عدم قطعیت برای طرف مقابل بود. تصمیمگیر رقیب باید نه فقط توان مستقیم ایران، بلکه دامنه پاسخ، امکان گسترش بحران، پیامدهای منطقهای و آثار اقتصادی آن را نیز محاسبه میکرد. هرچه این محاسبه پیچیدهتر میشد، امکان تحمیل کمهزینه کاهش مییافت.
از این منظر، یکی از دستاوردهای دکترین سیاست خارجی در دوره رهبری شهید انقلاب اسلامی، تبدیل بخشی از ضعف متعارف به مزیت نامتقارن بود. ایران لزوماً قدرتمندترین بازیگر منطقه نشد، اما به بازیگری تبدیل شد که بیاعتنایی به واکنش آن میتوانست هزینه تولید کند.
بااینحال، درست در همین نقطه باید میان «بازدارندگی» و «قدرت سیاسی» تمایز گذاشت. توان افزایش هزینه برای رقیب، الزاماً به معنای توان شکلدادن به محیط نیست. بازدارندگی ماهیت سلبی دارد؛ مانع تحقق اراده دیگری میشود. قدرت در سطح ایجابی، فراتر میرود و قادر است قواعد، منافع و رفتار بازیگران را در جهت مطلوب سازمان دهد.
دکترین سیاست خارجی ایران در سه دهه گذشته در تولید نوع نخست قدرت موفقتر بود.
ایران در بسیاری از پروندههای منطقهای به بازیگری تبدیل شد که حذف آن از محاسبات دشوار بود. اما «غیرقابل چشمپوشی بودن» با «توان نظمسازی» یکسان نیست. جمهوری اسلامی در افزایش هزینه برخی ترتیبات نامطلوب موفق عمل کرد، اما همواره نتوانست پس از محدودکردن طرح رقیب، ترتیبات جایگزین و پایدار خود را نهادینه کند.
اینجا یکی از مهمترین عدم توازنهای سیاست خارجی ایران آشکار میشود: قدرت ژئوپلیتیکی و امنیتی ایران سریعتر از قدرت ژئواکونومیک و نهادی آن رشد کرد.
عراق نمونه قابل تأملی است. ایران در تحولات سیاسی و امنیتی عراق از وزن قابل توجهی برخوردار بوده است؛ با این حال، نفوذ سیاسی الزاماً به انحصار یا برتری اقتصادی منجر نشد و بازیگرانی مانند ترکیه و چین نیز توانستند از مسیر تجارت، سرمایهگذاری و زیرساخت، جایگاه خود را تثبیت کنند. مسئله این نیست که ایران فاقد روابط اقتصادی با عراق است؛ مسئله، فاصله میان وزن امنیتی و ظرفیت تبدیل آن به شبکهای عمیقتر از منافع اقتصادی و نهادی است.
همین مسئله درباره جغرافیای ایران نیز قابل طرح است. موقعیت کشور در مجاورت خلیج فارس، دریای عمان، آسیای مرکزی، قفقاز و مسیرهای اتصال شرق و غرب، ظرفیت ژئوپلیتیکی کمنظیری ایجاد کرده است. اما ارزش جغرافیا تنها در امکان ایجاد اختلال یا تولید تهدید خلاصه نمیشود. جغرافیا زمانی به قدرت پایدار تبدیل میشود که مسیر تجارت، ترانزیت، انرژی و زنجیرههای تولید دیگران به ثبات آن وابسته شود.
تفاوت میان این دو نوع قدرت بسیار مهم است. در بازدارندگی، بازیگر خارجی به دلیل ترس از هزینه، رفتار خود را تعدیل میکند. در وابستگی متقابل، همان بازیگر به دلیل منفعت حاصل از رابطه، در حفظ آن ذینفع میشود.
به بیان صریحتر، جمهوری اسلامی در ساختن «شبکه محاسبه» موفقتر از «شبکه منفعت» بوده است. بسیاری از بازیگران ناگزیر بودند واکنش ایران را محاسبه کنند؛ اما سیاست خارجی کمتر توانست شرایطی ایجاد کند که دامنه وسیعی از همسایگان و شرکا، تضعیف ایران را مستقیماً زیان اقتصادی و راهبردی خود بدانند.
این گزاره، نقد به اصل بازدارندگی نیست. بدون قدرت سخت، استقلال سیاسی در محیط امنیتی پیرامون ایران بهسادگی آسیبپذیر میشد. مسئله، نسبت میان انواع قدرت است.
موشک زمانی به سرمایه سیاسی تبدیل میشود که برای دیپلماسی قدرت چانهزنی ایجاد کند. نفوذ منطقهای زمانی تثبیت میشود که با تجارت، سرمایهگذاری و زیرساخت پیوند بخورد. انرژی زمانی ابزار قدرت است که صرفاً منبع درآمد نباشد و در شکلدهی به وابستگی متقابل نقش ایفا کند. جغرافیا نیز زمانی مزیت راهبردی کامل محسوب میشود که عبور از ایران برای دیگران سودآورتر از دورزدن آن باشد.
از این زاویه، مسئله اصلی سیاست خارجی ایران «کمبود قدرت» نبوده است؛ مسئله، ضعف در سازوکارهای تبدیل قدرت بوده است.
این نارسایی را نمیتوان تنها به تحریم فروکاست، هرچند فشار اقتصادی و محدودیتهای خارجی در آن نقش اساسی داشتهاند. بخشی از مسئله به غلبه منطق مدیریت بحران بر مهندسی فرصت بازمیگردد. ساختاری که برای چند دهه تحت فشار و تهدید عمل میکند، طبیعی است که ابزارهای فوری تولید امنیت را سریعتر از سازوکارهای بلندمدت تولید منفعت توسعه دهد. خطر اما زمانی آغاز میشود که منطق وضعیت اضطراری به عادت سیاستگذاری تبدیل شود.
در چنین وضعیتی، هر مسئله ابتدا از دریچه تهدید دیده میشود و ظرفیتهای اقتصادی و دیپلماتیک در مرحله بعدی قرار میگیرند. پیامد این روند، برتری مداوم «واکنش مؤثر» بر «ابتکار پایدار» است.
جایگاه دیپلماسی را نیز باید در همین چارچوب بازخوانی کرد. در منظومه فکری رهبر شهید انقلاب اسلامی، مذاکره به خودی خود نفی نمیشد. مفهوم «نرمش قهرمانانه» نشان میداد که تغییر روش، در صورت حفظ جهت راهبردی، امکانپذیر است. بنابراین، دوگانه مقاومت و مذاکره اساساً مسئله را ساده میکند.
پرسش اصلی این است که دیپلماسی در چه زمانی و با چه کارکردی فعال میشود؟
دیپلماسی اگر تنها پس از انباشت فشار وارد میدان شود، عمدتاً کارکرد مدیریت خسارت پیدا میکند. کارکرد بالاتر آن، تبدیل پیشدستانه قدرت به امتیاز است. دولت باید زمانی مذاکره کند که هنوز گزینههای متعدد دارد، نه زمانی که فرسایش، دامنه انتخاب را کاهش داده است.
در سیاست بینالملل، هیچ مزیت راهبردی دائمی نیست. برتری موشکی، موقعیت منطقهای، اهمیت انرژی یا حتی موقعیت جغرافیایی، تنها زمانی ارزش سیاسی دارند که در زمان مناسب به دستاورد تبدیل شوند. قدرتی که صرفاً انباشته شود و سازوکار تبدیل نداشته باشد، ممکن است با تغییر فناوری، ائتلافها یا محیط تهدید بخشی از ارزش خود را از دست بدهد.
از این رو، تغییر اولویتها در سیاست خارجی سه دهه گذشته را باید نوعی سازگاری با محیط دانست. بازسازی، تنشزدایی، تقویت عمق راهبردی، تمرکز بر پرونده هستهای، همسایگی و نگاه به شرق، پاسخهایی متفاوت به موقعیتهای متفاوت بودند. آنچه در پس این تغییرات استمرار داشت، این باور بود که امنیت و تصمیم ایران نباید به تضمین قدرتی خارجی وابسته شود.
این، مهمترین میراث دکترین سیاست خارجی در دوره رهبری شهید آیتالله العظمی سیدعلی خامنهای است: تبدیل استقلال از یک مطالبه سیاسی به مسئلهای مرتبط با تولید قدرت. اما همین میراث اکنون با پرسشی تازه مواجه است.
ایران بخش مهمی از ظرفیت خود را صرف آن کرده است که نشان دهد تحمیل بر آن پرهزینه است. مرحله بعد، باید نشان دهد همکاری با آن نیز سودآور است. این گذار، به معنای عقبنشینی از بازدارندگی یا جایگزینی قدرت سخت با دیپلماسی نیست؛ بلکه مستلزم ایجاد رابطهای منسجم میان ابزارهای قدرت است.
توان نظامی باید برای سیاست زمان بخرد؛ دیپلماسی باید آن زمان را به فرصت تبدیل کند؛ اقتصاد باید دامنه انتخاب خارجی را گسترش دهد؛ انرژی باید وابستگی ایجاد کند و جغرافیا باید از موقعیت صرف به زیرساخت قدرت تبدیل شود.
مسئله آینده، دیگر صرفاً افزایش هزینه تقابل نیست. ایران باید بتواند هزینه «حذف خود» را نیز افزایش دهد؛ نه فقط با تهدید پاسخ، بلکه با ساختن شبکهای از منافع که بدون حضور ایران ناقص بماند.
میراث رهبر شهید انقلاب اسلامی، ساختن ایرانی بود که نادیدهگرفتن قدرت آن برای رقبا آسان نیست. بلوغ این دکترین اما در مرحلهای دیگر سنجیده خواهد شد: آنجا که همسایه، شریک و حتی رقیب، ایران را نه فقط به دلیل توان پاسخ، بلکه به دلیل جایگاهش در نظم اقتصادی و سیاسی منطقه محاسبه کند.
بازدارندگی توانسته است هزینه «علیه ایران بودن» را افزایش دهد. مسئله راهبردی آینده این است که سیاست خارجی تا چه اندازه میتواند منفعت «با ایران بودن» را افزایش دهد. پاسخ به همین پرسش، تعیین خواهد کرد که دکترین استقلال در سطح مقاومت باقی میماند یا به دکترین شکلدهی به محیط ارتقا پیدا میکند.
زیرا قدرت کامل، فقط آن نیست که دیگران نتوانند اراده خود را بر یک کشور تحمیل کنند؛ قدرت کاملتر زمانی شکل میگیرد که آن کشور بتواند بدون اجبار دائمی، منافع و محاسبات دیگران را نیز با آینده خود پیوند بزند.
دوره رهبری شهید انقلاب اسلامی، مسئله تحمیلناپذیری ایران را به مرکز سیاست خارجی آورد. مسئله نسل بعدی سیاست خارجی، دشوارتر و تاریخیتر است: تبدیل ایرانِ غیرقابل حذف به ایرانی که نظم منطقه بدون مشارکت آن، نه فقط ناامنتر، بلکه کممنفعتتر باشد.
